如何選擇使用對(duì)政府與同級(jí)人大之間行文關(guān)系及文種？
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隨著國家行政機(jī)關(guān)公文處理工作的規(guī)范化、制度化，行文制度逐步完善，同一系統(tǒng)和非同一系統(tǒng)中各部門和各單位之間的工作關(guān)系和行文職權(quán)范圍基本確定，文種的選擇和使用日趨準(zhǔn)確，文件運(yùn)行和處理的效率不斷提高，文件的法定效力得以體現(xiàn)。目前，政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的行文關(guān)系及其文種選擇使用問題成為學(xué)術(shù)界研究爭(zhēng)論的熱點(diǎn)，具體圍繞議案是上行文還是平行文，政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間行文文種的選擇和使用展開爭(zhēng)議。經(jīng)過長期的理論探討和專業(yè)實(shí)踐，筆者認(rèn)為只有明確政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間工作關(guān)系的特殊性，才能在行文過程中準(zhǔn)確選擇使用文種，確保行文的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，盡而明辨是非，結(jié)束爭(zhēng)議。工作關(guān)系一般由發(fā)文單位和受文單位所屬組織系統(tǒng)和工作過程中的職權(quán)范圍確定。工作關(guān)系決定著行文方向，行文方向決定著文種的選擇和使用。工作關(guān)系可分為四種基本情況：同一組織系統(tǒng)中上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，同一專業(yè)系統(tǒng)中的上下級(jí)業(yè)務(wù)主管部門之間業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的隸屬關(guān)系，同一組織系統(tǒng)中的同級(jí)機(jī)關(guān)之間的平行關(guān)系，非同一系統(tǒng)中的任何機(jī)關(guān)之間的不相隸屬關(guān)系。根據(jù)行文制度的規(guī)定，工作中具有隸屬關(guān)系的行文關(guān)系一般是下行文與上行文的關(guān)系，具有平行關(guān)系的行文關(guān)系一般是平行文與平行文之間的關(guān)系，工作中具有不相隸屬關(guān)系的行文關(guān)系一般是平行文與平行文之間的關(guān)系。那么，政府機(jī)關(guān)與同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系究竟屬于上述哪種情況呢？筆者認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系不屬于上述四種情況，具有特殊性，即政府機(jī)關(guān)與同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系是非同一組織系統(tǒng)之間權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。”“縣級(jí)以上地方人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。”這些規(guī)定明確了政府機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)的工作關(guān)系及其性質(zhì)特點(diǎn)：人大機(jī)關(guān)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的工作，政府機(jī)關(guān)執(zhí)行人大機(jī)關(guān)的決議，它們是國家執(zhí)行機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)組織關(guān)系和工作關(guān)系分析，筆者認(rèn)為政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系是非同一組織系統(tǒng)中具有隸屬性的特殊關(guān)系。這種工作關(guān)系的特殊性充分表明：（1）議案是政府機(jī)關(guān)向同級(jí)人大機(jī)關(guān)按照法定程序，提出審議事項(xiàng)的專用的上行文種。它本身具有報(bào)告工作和請(qǐng)示工作的性質(zhì)。（2）這種特殊的工作關(guān)系是法律賦予的，是法定程序所要求的。由此可知，政府機(jī)關(guān)在向同級(jí)人大機(jī)關(guān)行文時(shí)具有非同一組織系統(tǒng)性和隸屬關(guān)系的雙重性，即具有隸屬關(guān)系的上行文性質(zhì)和非同一系統(tǒng)的平行文性質(zhì)。行文關(guān)系的特殊性決定了行文方向的特殊性，行文方向的特殊性決定了行文文種選擇使用的特殊性。這樣政府機(jī)關(guān)向同級(jí)人大機(jī)關(guān)行文時(shí)文種的選擇就是一個(gè)難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，可根據(jù)具體情況選擇使用議案、意見、函幾個(gè)文種。選擇的具體原則為：議案用于向國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者立法機(jī)關(guān)提出議事的原案。《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（下簡(jiǎn)稱《辦法》）明確規(guī)定議案“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。議案提請(qǐng)審議的一般都屬于重大事項(xiàng)，如地方性法規(guī)制定議案，重大事項(xiàng)審議案，機(jī)構(gòu)變動(dòng)審議案，重大問題解決議案。即當(dāng)政府機(jī)關(guān)遇到超出了自身的職權(quán)范圍、自身無權(quán)決定的事項(xiàng)時(shí)，即在法律沒有授權(quán)的情況下，需要人大機(jī)關(guān)予以政策性和法律性支持時(shí)，就必須選用議案文種行文，以體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作關(guān)系，確保行文的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。另外根據(jù)上行文和下行文的對(duì)應(yīng)關(guān)系，人大機(jī)關(guān)收到同級(jí)政府機(jī)關(guān)的上行文，在審議結(jié)束后，應(yīng)以意見文種對(duì)政府機(jī)關(guān)行文，這既可體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的工作關(guān)系，又可體現(xiàn)雙方組織關(guān)系的非同一系統(tǒng)性。《辦法》提出：“意見適用于對(duì)重要問題提出見解和處理辦法。”政府機(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的決議時(shí)，如遇到無法擅自解決的重要問題，需向權(quán)力機(jī)關(guān)請(qǐng)示政策和法律時(shí)，就應(yīng)該選擇意見文種行文，因?yàn)橐庖娚闲袝r(shí)具有請(qǐng)示的性質(zhì)。另外根據(jù)上行文和下行文之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，人大機(jī)關(guān)在復(fù)文時(shí)，可選擇意見作為下行文，此時(shí)意見具有批復(fù)指示的性質(zhì)。選擇使用意見，既體現(xiàn)了雙方權(quán)力的隸屬關(guān)系，又體現(xiàn)了雙方組織關(guān)系的非同一系統(tǒng)性。在政府機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)的行文中，除了重大問題和重要問題外，有時(shí)還有一般的具體問題，如商洽工作，詢問答復(fù)問題，請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)等。筆者認(rèn)為，此時(shí)可以選擇函行文。由于政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)工作關(guān)系的特殊性，即非同一系統(tǒng)性，于是就可用函行文。《辦法》指出：“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。”當(dāng)政府與同級(jí)人大機(jī)關(guān)商洽工作、詢問或回答問題、請(qǐng)求或批準(zhǔn)一般性事務(wù)時(shí)，可以選擇函的形式行文。從對(duì)應(yīng)關(guān)系的角度出發(fā)，人大機(jī)關(guān)就可選擇復(fù)函、答復(fù)函、答復(fù)審批函復(fù)文。這樣，政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)組織關(guān)系明確，文種選用準(zhǔn)確，既體現(xiàn)了非同一系統(tǒng)性，又體現(xiàn)了雙方工作權(quán)力的隸屬關(guān)系。這樣既可體現(xiàn)雙方工作關(guān)系的特殊性，又可體現(xiàn)文種選擇使用的靈活性和準(zhǔn)確性，確保行文的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。政府機(jī)關(guān)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)工作關(guān)系的特殊性，即非同一系統(tǒng)之間的相隸屬關(guān)系，決定了政府機(jī)關(guān)在向同級(jí)人大機(jī)關(guān)行文時(shí)文種選擇使用的特殊性：對(duì)于重大問題，選擇使用議案行文；對(duì)于重要問題，選擇使用意見行文；對(duì)于一般具體問題，選擇使用函。
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